Il y a quinze ans, l'Union africaine appelée à relever les défis du continent

A son siège à Addis-Abeba, l’organisation panafricaine a soufflé les 15 bougies ce 9 juillet 2017. Elle a succédé en 2002 à l’Organisation de l’union africaine dont elle a reformulé la portée et les ambitions pour l’Afrique. Avec quelques succès et des interrogations sur l’avenir du continent restées encore sans réponse.

L’Organisation de l’Union africaine (OUA) est morte ! Vive l’Union africaine (UA) ! Il y a 15 ans, le 9 juillet 2002, à l’aube d’un nouveau siècle, les dirigeants africains réunis en sommet à Durban ont lancé l’Union africaine, qui a succédé à l’OUA. En toute discrétion, puisqu’aucune manifestation spéciale n’avait été prévue pour marquer ce passage. Seul un communiqué de presse du secrétaire général de l’OUA annonçait l’événement qui « ouvre une nouvelle ère » dans l’histoire du continent africain, selon les mots de Salim Ahmed Salim.

Le processus de la transition avait commencé plus tôt, avec la proclamation de l’avènement de la nouvelle organisation le 2 mars 2001, à Syrte (Libye), à l’initiative du colonel Mouammar Kadhafi. L’acte constitutif a été signé par les chefs d’Etats des pays membres au nombre de 53 à l’époque, aujourd’hui 55 avec l’admission en 2014 du Soudan du Sud et le retour au bercail du Maroc qui avait claqué la porte de l’OUA en 1984.

Comment s’explique la mise en place de cette nouvelle organisation ? Qu’est-ce qui change ? Où en est l’UA 15 ans après sa création ? Comment a-t-elle évolué ? Quels ont été ses principaux succès et ses échecs ? Des questions auxquelles cet article tentera de répondre.

1 – De l’OUA à l’UA

Dans les années 1960, l’Afrique, qui commençait à se libérer des chaînes du colonialisme, était animée par l’idéal panafricaniste incarné notamment par le Ghanéen Kwame Nkrumah et l’Ethiopien Haïlé Sélassié. Sous l’impulsion de ces leaders qui avaient aussi lutté pour la libération de leur pays, l’OUA a été fondée le 25 mai 1963 avec pour but d’encourager l’unité et la solidarité de l’Afrique et d’éliminer du continent les derniers vestiges du colonialisme.

Tout au long de ses 39 années d’existence, l’OUA a lutté contre le colonialisme en apportant son aide aux mouvements indépendantistes actifs dans les pays encore colonisés et en dénonçant notamment le régime d’apartheid en Afrique du Sud avec le succès que l’on sait. Mais cette organisation a été dès sa naissance le théâtre d’antagonismes opposant les partisans d’un « panafricanisme maximaliste » qui aspiraient à la fondation des Etats-Unis d’Afrique et les chantres d’un « panafricanisme minimaliste » qui eux militaient pour le strict respect de leur souveraineté nationale et la non-ingérence dans les affaires intérieures des Etats. Sous l’influence de ce dernier camp, la vision d’une OUA comme cadre de concertation et de consultation l’a emporté, empêchant toute avancée significative en matière d’intégration politique et économique du continent.

C’est dans l’espoir de remédier à ces insuffisances que l’idée d’une nouvelle organisation, dotée d’institutions fortes a été lancée dès la fin des années 1990, notamment sous l’initiative du Libyen Mouammar Kadhafi et du Sénégalais Abdoulaye Wade. L’objectif de ces derniers était de donner à l’Afrique les moyens nécessaire pour mieux faire face aux défis de la mondialisation et du nouveau siècle. L’acte constitutif signé par les chefs d’Etat ratifie la transformation de l’organisation supranationale et prépare le terrain pour le lancement de l’UA au sommet de Durban le 9 juillet 2002.

2 – Nouvelles institutions, nouvelles ambitions

A general view shows the headquarters of the African Union (AU) building in Ethiopia's © REUTERS/Tiksa
Paralysée dans son action, l’OUA était considérée par ses détracteurs comme un « club des dictateurs ». Refusant de devenir une OUA bis, la nouvelle organisation supranationale africaine qui est entrée en scène en 2002, s’est approfondie sur le plan institutionnel.

L’UA s’est surtout dotée d’institutions analogues à celles de l’Union européenne (UE), notamment, d’une Conférence de l’Union, organe suprême composée de chefs d’Etat et de gouvernements qui définit la politique commune de l’Union, un Conseil exécutif composé de ministres des Affaires étrangères, un Parlement panafricain inauguré en 2004 et siégeant à Midrand en Afrique du Sud, et une Commission exécutive. Cette dernière qui s’est imposée comme la cheville ouvrière de l’UA remplace le secrétariat de l’OUA et fonctionne un peu à l’image de la Commission de l’UE. Elle a à sa tête un président désigné par la conférence des chefs d’Etat et de gouvernements et dont la nomination tient compte de la règle non-écrite de rotation régionale et linguistique.

Outre la Commission, le Conseil de paix et de sécurité est l’autre institution qui jouit d’une grande visibilité au sein de l’UA en raison de la priorité accordée aux questions de sécurité sur le continent. Ce Conseil créé en 2003, est composé de 15 membres et doit apporter des réponses efficaces et immédiates aux situations de crise et de conflit. Enfin, en chantier une banque centrale africaine et une banque d’investissements, avec l’objectif à l’horizon 2023 de doter le continent d’une monnaie commune.

Enfin, les deux grandes innovations réalisées par l’UA par rapport à son ancêtre l’OUA sont, d’une part, sa mutation d'une d’organisation de coordination en institution d’intégration afin d’avancer vers la création à terme des Etats-Unis d’Afrique et, d’autre part, le remplacement du principe de non-ingérence dans les affaires intérieures d’un Etat-membre par le principe de non-indifférence, ce qui permet à l’UA d’imposer des sanctions aux Etats-membres qui ne respectent pas ses politiques et ses décisions. Elle a aussi la possibilité d’intervenir en cas de crime de guerre, de génocide ou de crime contre l’humanité. Si l’intervention militaire demeure compliquée et exceptionnelle en raison de l’étroitesse de marges de manœuvre face au pouvoir des Etats ou manque de financement et de consensus, l’UA emploie couramment l’arme de suspension contre les Etats membres accusés d’avoir subverti l’ordre légitime, comme elle l’a fait par exemple contre Madagascar en 2009 et le Mali en 2012.

3 – Progrès et échecs

Inimaginables à l’époque de l’OUA, ces sanctions contre les mauvais élèves en matière de droits démocratiques ou de scrutins à validité douteuse montrent que l’Afrique a réussi à renforcer son intégration politique en lançant l’UA.

En 2013, à l’occasion du cinquantenaire de l’organisation, l’ancien président sud-africain Thabo Mbeki, qui avait porté l'UA sur les fonts baptismaux à Durban en juillet 2002, écrivait dans la presse sud-africaine qu’au cours des dix années de son existence, « l’UA a accompli de grandes choses (…). Les bases de la croissance économique forte et durable que nous connaissons en Afrique depuis quelques années sont le fruit des décisions prises immédiatement avant sa création. En matière de justice et de droits de l’homme, l’UA a créé la Cour africaine des droits des peuples et des hommes, toujours en activité. L’UA a également mis en place le Conseil de sécurité et de paix, et adopté le Nouveau Partenariat pour le développement de l’Afrique (Nepad), conçu par les Africains. Dans ce contexte, l’UA a également réussi à remettre à l’ordre du jour politique et économique mondial le développement de l’Afrique tel qu’il est défini par les Africains. »

A ces progrès indéniables, il convient d’ajouter l’amélioration de la gestion des conflits par l’organisation panafricaine, comme en témoignent la débandade militaire des islamistes shebab en Somalie grâce à la force que l’UA y a déployée depuis 2007 ainsi que l’accord partiel que celle-ci a réussi à obtenir au Darfour, au nord-ouest du Soudan où le conflit sévit depuis 2003. Or malgré ces succès, l’action de l’UA est restée souvent entravée par les profondes divisions en son sein, rappelle Thabo Mbeki, citant l’exemple de la guerre civile en Libye pendant laquelle trois pays africains [Maroc, Afrique du Sud et Togo, ndlr] ont ignoré les décisions de l’UA et ont voté aux Nations unies en faveur du bombardement de la Libye par les forces occidentales.

La liste des conflits africains où l’UA s’est mise hors-jeu est longue et va de la Côte d’Ivoire au Congo, en passant par le Burundi et la Tunisie et l’Egypte durant le printemps arabe. Pour nombre d’observateurs, ces défaillances de l’organisation panafricaine en matière de paix et de sécurité, mais aussi en matière de lutte contre le terrorisme, le drame de la migration et du développement économique, sont renforcés par le problème du financement de l’UA dont seulement 40% du budget proviennent des cotisations de ses membres et le reste des Etats européens.

« Comment l’Union africaine peut-elle assurer sa crédibilité d’organisation "porte-parole de l’Afrique" si la majeure partie de son budget provient de contributions venant d’en-dehors du continent ? », s’interroge le chercheur belge Pascal de Gendt dans son récent rapport consacré à L’Union africaine face aux défis du continent (1). Avec un cynisme lucide, le chercheur termine son propos en soulignant que « si ces bailleurs de fond ont beau jeu de faire de grands discours sur la promotion de la démocratie et le développement en Afrique », en pratique, c’est la « realpolitik » qui domine, « même si elle doit passer par le soutien à des dictateurs ». « Tout cela n’annonce pas un avenir rose pour l’organisation interétatique », estime De Gendt.

4 - Perspectives

Des propos qui ne feront sans doute pas plaisir au nouveau président de la Commission de l’UA, Moussa Faki Mahamat, qui est lui issu du Tchad, pays dirigé par le même leader depuis 26 ans. Les propos du chercheur lui feront d’autant moins plaisir que l’homme croit à la réforme de l’UA et à son projet d’autofinancement par le biais d’une taxe de 0,2% sur les produits importés en Afrique. Il veut faire de 2018 la date de la renaissance de l’organisation panafricaine.

(1) L'Union africaine face aux défis du continent, par Pascal De Gendt. Rapport publié par Siréas asbl, 2016.