Que font les présidents américains de leur dernière année de mandat?

Après s’être déplacé à Cuba, le président des Etats-Unis Barack Obama se rend à la fin du mois de mai à Hiroshima, ville détruite par une bombe atomique américaine en août 1945. Deux visites hautement symboliques pour un président dont le mandat s'achève le 20 janvier 2017. Même si chaque fin de mandat est particulière, les présidents américains sont habituellement plus impuissants politiquement lors de leur dernière année de mandat. Ils essaient alors tant bien que mal de rester sous les projecteurs.

Le 27 mai prochain, Barack Obama sera le premier président des Etats-Unis en exercice à se rendre à Hiroshima, attaqué le 6 août 1945 par une bombe atomique qui a fait au moins 140 000 morts. François Durpaire, spécialiste des Etats-Unis et de Barack Obama, analyse : « Obama profite de sa fin de mandat pour soigner ses symboles. Il a tourné la page avec Cuba, ennemi historique des Etats-Unis, il est parvenu à un accord avec l’Iran sur le nucléaire. Il est aussi dans une volonté de créer des images, en se rendant personnellement à Cuba, à Hiroshima. Ce sont des images fortes qui ancrent encore un peu plus ce président dans l’histoire, au-delà de son bilan politique. Car Obama a la particularité d’être rentré dans l’histoire dès le début de son mandat, en tant que premier président noir dans ce pays qui a connu l’esclavage et la ségrégation. »

Le 25 avril, à Hanovre en Allemagne, Barack Obama a également tenu un discours sur l’Europe, dans un pays où il avait charmé près de 200 000 Berlinois en 2008, quelques mois avant d’être élu président. « Habituellement, à la fin de son mandat, le président effectue davantage de voyages diplomatiques. Il fait ses adieux aux chefs d’Etat étrangers et soigne sa stature internationale. Avec Obama, on n’est pas vraiment dans ce cas de figure, car il fait relativement peu de déplacements, mais ses voyages sont très symboliques et médiatisés », poursuit François Durpaire, auteur d’une Histoire des Etats-Unis (PUF).

« Il n’y a pas de norme sur la fin de mandat des présidents »

« On dit toujours que pendant sa dernière année de mandat, le président ne fait plus grand-chose. Mais la vérité, c’est qu’on ne peut pas passer tous les deux ou trois mois à faire une grande loi structurante. On est dans une espèce de démesure législative. De temps à autre, ce n’est pas une mauvaise chose d’appliquer la loi, de faire fonctionner correctement toutes les mesures prises. L’Obamacare, de ce point de vue, nécessite d’énormes mesures pour l’appliquer correctement », explique Vincent Michelot, professeur à Sciences Po Lyon.

Surtout qu’Obama pèse de tout son poids pour parvenir à réaliser deux actions avant la fin de sa présidence :

trouver un accord sur le traité de libre-échange avec l’Union européenne (TTIP), ce qui semble bien compromis ;

nommer un juge à la Cour suprême des Etats-Unis, en remplacement d’Antonin Scalia, mort en février dernier. « Le Sénat, en majorité républicain, refuse de tenir des auditions au motif qu’un président en fin de mandat n’a pas la légitimité pour nommer un juge à la Cour suprême, qui a beaucoup de pouvoir aux Etats-Unis », explique Vincent Michelot. Les juges à cette cour sont en effet nommés à vie.

Spécialiste de l’histoire politique des Etats-Unis et auteur de Le président des Etats-Unis : un pouvoir impérial ? (Gallimard), Vincent Michelot ajoute : « Il n’y a pas de norme sur la fin de mandat des présidents. Chaque situation est particulière. La tendance générale est qu’un président dispose d’un capital politique après son élection. Pendant son mandat, il utilise ce capital politique, ce qui fait qu’à la fin, il en aura moins et sera donc moins proactif. Obama et George W. Bush voient leurs pouvoirs d’autant plus limités que la cohabitation avec un Congrès d’un autre bord politique amplifie l’effet " canard boiteux " (lame duck en anglais, ndlr). »

Bush ajoutait à cela le fait que l’opinion publique lui était très défavorable : seuls 34% des sondés approuvaient sa politique à la fin de son mandat en 2008. Barbara A. Perry, spécialiste des institutions américaines, professeur à l’université de Virginie, fait remarquer que les quatre derniers présidents qui ont fini leur mandat avec une opinion globalement défavorable de leur action politique étaient empêtrés dans une guerre ou dans une crise étrangère : Harry Truman (1945-1953) en Corée, Lyndon B. Johnson (1963-1969) au Vietnam, Jimmy Carter (1977-1981) dans l’affaire des otages américains en Iran et George W. Bush (2001-2009) en Irak et en Afghanistan.

Ronald Reagan, l’exemple d’un président qui a réussi sa fin de mandat

Habituellement, en moyenne, les présidents sont moins populaires lors de leur second mandat que lors de leur premier. Obama, lui, a réussi à « échapp[er] à la malédiction du deuxième mandat, à l’inverse de Bush et Clinton. Mais il faut dire qu’il avait bien pensé et organisé son double mandat », estime Thomas Snégaroff, historien et directeur de recherches à l’Institut de relations internationales et stratégiques, cité par L’Express.

En mai, selon Gallup (institut de sondage qui, depuis les années 1930, demande régulièrement aux Américains s’ils approuvent le travail qu’effectue le président), la politique d'Obama était approuvée par 52% des Américains. En décembre 2015, Obama recueillait 46% d’opinions favorables, soit presque autant que Ronald Reagan (49%) au même moment de sa présidence.

Ronald Reagan (1981-1989) est souvent cité comme un exemple de président qui a réussi sa fin de mandat. Pour James Goldgeier, doyen de la School of International Service at American University, c’est en particulier « grâce à Mikhaïl Gorbatchev ». Ce dernier a tenu un discours aux Nations unies, le 7 décembre 1988, annonçant notamment une réduction drastique de la présence militaire soviétique à l’étranger. Une décision qui annonçait et préparait la fin de la guerre froide, à la grande satisfaction de Ronald Reagan qui avait mené une politique très offensive pour contrer l’influence globale de l’Union soviétique.

Quitter la Maison Blanche avec une majorité d’opinions favorables

Dans le dernier sondage Gallup où il était en poste, Ronald Reagan recueillait 63% d’opinions favorables, soit le deuxième meilleur score d’un président américain derrière Bill Clinton (1993-2001), avec 66%. Les deux font partie des cinq derniers présidents à avoir quitté la Maison Blanche avec une majorité d’opinions favorables. Les trois autres sont : Dwight D. Eisenhower (1953-1961) avec 59%, Gerald Ford (1974-1977) avec 53% et George H. W. Bush (1989-1993) avec 56%.

Ces deux derniers, Gerald Ford et Bush père, ont d’ailleurs la particularité de n’avoir, malgré cela, pas été réélus. A vrai dire, dans un sondage Gallup avant l’élection présidentielle de 1992 (qui aurait pu marquer son éventuelle réélection), Bush père ne recueillait que 34% d’opinions favorables. La campagne a été notamment marquée par le reniement de Bush de sa promesse électorale de ne pas augmenter les impôts. Avec une économie en récession, une hausse du chômage et des émeutes qui faisaient rage à Los Angeles, les Américains lui ont préféré Bill Clinton. Gerald Ford, de son côté, n’a pas été réélu en 1976, car il était notamment handicapé par la grâce qu’il avait accordée à Richard Nixon dans l’affaire du Watergate – contre l’avis de l’opinion – et la persistance des problèmes économiques.

Pour Eisenhower, la situation était différente, car il ne pouvait pas se représenter. Approuvé dans sa politique par 59% des Américains à l’issue de son mandat, il décide de soutenir activement son vice-président Richard Nixon contre John F. Kennedy. Mais lorsque des journalistes lui demandent de citer une proposition de Nixon qu’il soutient particulièrement, Eisenhower sèche et plaisante : « Donnez-moi une semaine, j’en trouverai une. » Finalement, c’est le démocrate Kennedy qui remporte l’élection.

Aujourd’hui, « Obama a l’opportunité, unique pour un démocrate, qu’un candidat du même bord politique lui succède. Cela n’est jamais arrivé à un démocrate depuis que les présidents sont limités à deux mandats. Donc Obama est aussi là pour assurer ses troisième voire quatrième mandats par procuration si Hillary Clinton est élue. Cela s’est vu par exemple lors de son dernier discours sur l’état de l’union au Congrès, où il a prononcé un discours de combat plutôt qu’un discours de bilan. Mais Obama a l’intelligence de rester subtil, car sinon il pénaliserait Clinton », conclut François Durpaire.